城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告

概要： 项目公司面临的风险主要有：一是政府不讲信誉和政策不稳定，它是民营企业介入环境基础设施领域的最大障碍和风险。二是项目设计和建设中的风险，包括项目设计缺陷、建设延误、超支和贷款利率的变动。三是项目投产后的经营风险，包括项目特有技术风险和价格风险等。 1.准BOT 尽管许多地方政府和民营企业都希望采用BOT模式建设城市污水和垃圾处理设施，但实际情况是谈的项目多，谈成的少。其原因是多方面的，主要是投资商期望的投资回报与政府保本微利政策之间存在着较大差距。同时，BOT模式在我国仍属新生事物，政府和企业对如何规范运作项目和规避项目风险缺乏知识和经验，顾虑较多。在这种情况下，出现了准BOT模式。准BOT模式与典型BOT模式的主要区别在于项目投资结构和经营期限上的不同，政府是项目公司的股东之一，项目操作依然按照BOT模式。已建成的由国债支持的绍兴垃圾焚烧项目，正准备按准BOT模式运作。除了资金外，政府注入项目的股份也可以是土地等其他资本形式，北京经济技术开发区污水处理厂就是这方面的一个较成功的案例。 北京经济技术开发区污水处理厂日处理规模为10万吨，

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   　　项目公司面临的风险主要有：一是政府不讲信誉和政策不稳定，它是民营企业介入环境基础设施领域的最大障碍和风险。二是项目设计和建设中的风险，包括项目设计缺陷、建设延误、超支和贷款利率的变动。三是项目投产后的经营风险，包括项目特有技术风险和价格风险等。
   　　1.准BOT
   　　尽管许多地方政府和民营企业都希望采用BOT模式建设城市污水和垃圾处理设施，但实际情况是谈的项目多，谈成的少。其原因是多方面的，主要是投资商期望的投资回报与政府保本微利政策之间存在着较大差距。同时，BOT模式在我国仍属新生事物，政府和企业对如何规范运作项目和规避项目风险缺乏知识和经验，顾虑较多。在这种情况下，出现了准BOT模式。准BOT模式与典型BOT模式的主要区别在于项目投资结构和经营期限上的不同，政府是项目公司的股东之一，项目操作依然按照BOT模式。已建成的由国债支持的绍兴垃圾焚烧项目，正准备按准BOT模式运作。除了资金外，政府注入项目的股份也可以是土地等其他资本形式，北京经济技术开发区污水处理厂就是这方面的一个较成功的案例。
   　　北京经济技术开发区污水处理厂日处理规模为10万吨，总投资两亿元，其中一期规模为两万吨，投资约3200万元，已于2001年底正式竣工运行。该项目采取准BOT方式，由美国金州公司与北京经济技术投资开发总公司成立合作公司，金州公司提供技术、资金，北京经济技术投资开发总公司代表开发区以土地使用权入股，合作公司负责开发区污水处理厂的设计、施工及后期运行管理。20年合同期满后，污水处理厂转交给开发区自行管理。
   　　与典型的BOT项目有所不同，开发区不是无偿或优惠提供土地使用权，而是以土地使用权入股成立合作公司，从污水厂的运营中获得回报，同时，也可以从合作伙伴那里学习先进的技术和管理经验。
   　　该项目取得成功的一个重要原因是有较高的污水收费做保障。该污水厂是一个处理开发区所有工业废水和生活污水的集中处理设施，而且生活污水所占比例很小。开发区三资企业占总投资额的90％以上，企业效益良好，有能力足额缴纳污水处理费。所以，开发区征收了较高的污水处理收费，1.1元／吨，保证了项目有良好的投资回报，预计10年内可以收回投资。
   　　由于政府资金或其他形式的资本注入，准BOT模式可以提高投资者的信心，减轻投资者融资和还贷压力，降低投资风险，是适宜于资金实力较弱的国内环保企业和由国债支持项目的一种运作方式。同时，政府作为股东，准BOT模式便于政府调控项目服务收费价格。需要指出的是，准BOT模式对于政府与企业之间签订的合同的严谨性要求更高，否则，在设施运营管理、利润分成等方面容易产生纠纷，影响环境基础设施的建设与运营。
   　　2.TOT
   　　TOT模式，即移交－运营－移交，是指政府对其建成的环境基础设施在资产评估的基础上，通过公开招标向社会投资者出让资产和特许经营权，投资者在购得设施并取得特许经营权后，组成项目公司，该公司在合同期内拥有、运营和维护该设施，通过收取服务费回收投资并取得合理的利润，合同期满后，投资者将运行良好的设施无偿地移交给政府。
   　　去年，深圳市出台了城市污水处理产业化实施方案，对2000年后由政府已建成的和“十五”期间将新建的污水处理厂，均采取TOT方式进行产业化改革。
   　　从本质上看，TOT模式是政府将城市环境基础设施租赁给民营企业的一种方式，租赁企业一次性向政府支付租金。通过TOT模式，政府可以回收设施建设资金，同时解决了运营问题。对于项目公司而言，由于其受让的是已建成且能正常运营

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www.88haoxue.com 的项目，不需承担建设期的风险，尽管投资回报率会略低于BOT模式，但对投资者仍有较大吸引力。TOT模式运作的关键是要做好设施转让前的资产评估，确定合理的投资回报率。
   　　（三）用户和社区自助（或市场化的分散处理）模式
   　　国际上所称的“用户或社区自助模式”，是指经社区成员同意，自主建设有关污染处理设施，其管理方是社区组织，实施方一般是专业公司，费用由用户或社区成员自我负担。在我国，通常所说的分散处理模式是相对于集中处理技术方式而言的，所以用户或社区自助模式在我国实际上就是市场化分散处理模式。在南京、广州等东部城市，许多饭店和写字楼很好地应用了这一模式来处理生活污水。
   　　对于居民小区、写字楼和市政管网难以覆盖的城市边缘地区，市场化分散处理模式具有广阔的发展前景。与集中处理相比，分散处理具有投资小，规模小，技术要求也相对较低的特点，并且用户群明确，费用收集过程简单，较适宜于中小型环保企业建设和运营。国家只要制定较严格的城市污水处理法规和监管办法，给予一定的处理技术帮助，城市政府配套以合理的小区污水处理规划，制定具有一定浮动范围的收费标准，分散处理就完全可以采用私建私营的模式。
   我国城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告(第5页)（之四）
   国家环保总局环境与经济政策研究中心
   2003-03-07
   　　三、城市环境基础设施建设与运营市场化过程中的若干重要问题分析
   　　城市污水和垃圾处理市场化探索实践在我国仅有两三年的时间，有许多认识、政策和管理体制方面的问题尚未解决，严重制约着市场化的发展进程。若这些问题得不到较好解决，市场化方式仍不可能对促进我国实现“十五”环保计划目标发挥实质性作用。
   　　（一）在环境基础设施领域中政府与市场关系问题的认识上存在偏差
   　　在社会主义市场经济体制初步建立的今天，人们对政府与市场在经济活动中的正确定位问题已经有了比较清楚的认识，但对二者在环境保护等公共事业领域中的定位问题，仍缺乏正确理解。目前，在城市污水和垃圾处理等环境基础设施领域，关于这一问题的认识偏差主要表现为两个极端。

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