城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告

概要： （五）垃圾处理市场化过程中的监管和服务问题 根据目前的情况，在推进垃圾处理市场化时，政府应慎重对待，循序渐进，不能盲目冒进，特别是要注意加强监管和服务力度，防范环境和经济风险。其原因有三： 第一，目前城市垃圾收费体系尚未普遍建立，缺乏市场化融资保证，若没有政府的财政补贴，现有条件对民营企业的吸引力不大。 第二，适合各地情况的最佳垃圾处理方式和技术要求有所差异，特别是适合国情的焚烧技术不成熟，企业面临的技术和经济风险较大。在调研中发现，不少垃圾焚烧企业，都认为自己的技术是最好的，但另一方面，准备上项目的地方又苦于找不到合适的技术设备。其原因，要么是企业自吹自擂，要么是国家没有统一的技术评估、认定和信息发布体系，造成信息不畅通。 第三，与污水处理相比，垃圾处理，特别是焚烧处理的二次污染风险很大。若监管不严，企业可能为了追求更多利润，想法增加发电量，但忽视垃圾处理质量，导致严重的二次污染。 四、结论与政策建议 （一）正确处理好政府与市场的关系 在推进城市污水和垃圾处理市场化的过程中，必须正确处理好政府与市场的

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   　　（五）垃圾处理市场化过程中的监管和服务问题
   　　根据目前的情况，在推进垃圾处理市场化时，政府应慎重对待，循序渐进，不能盲目冒进，特别是要注意加强监管和服务力度，防范环境和经济风险。其原因有三：
   　　第一，目前城市垃圾收费体系尚未普遍建立，缺乏市场化融资保证，若没有政府的财政补贴，现有条件对民营企业的吸引力不大。
   　　第二，适合各地情况的最佳垃圾处理方式和技术要求有所差异，特别是适合国情的焚烧技术不成熟，企业面临的技术和经济风险较大。在调研中发现，不少垃圾焚烧企业，都认为自己的技术是最好的，但另一方面，准备上项目的地方又苦于找不到合适的技术设备。其原因，要么是企业自吹自擂，要么是国家没有统一的技术评估、认定和信息发布体系，造成信息不畅通。
   　　第三，与污水处理相比，垃圾处理，特别是焚烧处理的二次污染风险很大。若监管不严，企业可能为了追求更多利润，想法增加发电量，但忽视垃圾处理质量，导致严重的二次污染。
   　　四、结论与政策建议
   　　（一）正确处理好政府与市场的关系
   　　在推进城市污水和垃圾处理市场化的过程中，必须正确处理好政府与市场的关系问题，准确定位。在设施建设方面，政府必须发挥主导投资作用，市场化方式为辅，在中长期，可以期望市场化方式发挥较大作用；西部地区，更应强调政府的主导作用，而且国家应给予财政和融资上的扶持；但在设施的运营以及垃圾收集、转运等方面，可以逐步全面实行市场化运作方式。
   　　在推进市场化过程中，政府要做好创建市场、规范市场和扶持市场的工作。
   　　政府在推进市场化过程中应该发挥三个作用：一是创建市场，确立民营企业参与污水和垃圾处理领域的法人地位，建立相关收费体系，界定不同市场化模式下的产权制度。二是规范市场，制定城市相关设施建设规划；确立民营企业准入和公平竞争规则；通过收费价格调控，保证所有人都能享有设施服务；严格监管，避免二次环境污染。三是扶持市场，通过税收、土地、用电等优惠政策和技术及信息咨询服务，扶持相关企业积极参与市场化。国家可考虑建立社会公益性服务行业名录，对包括改制企业在内的所有从事环境污染治理企业，根据不同情况，实行不同的税收优惠政策。
   　　（二）东部地区可以全面推进城市污水和垃圾处理市场化，西部地区要有重点、有步骤地逐步推进
   　　在城市污水和垃圾处理领域，我国东部地区全面实行市场化的基本条件已初步具

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   一是对污水及垃圾处理设施运营和垃圾清运的事业单位，全面实行企业化改制。在这方面，北京和上海的做法具有一定的示范意义。改制后的企业可以是国有企业，也可以是公私合营的股份制企业。在企业化改制中，也可以借鉴深圳的经验，实行供排水“一体化”模式。
   　　二是对已有设施，可以以管理合同方式，交给改制后的企业或民营企业，实行商业化运营，如深圳市龙田、沙田污水处理厂运营模式；也可以采用TOT方式，盘活国有资本，建设新设施。
   　　三是对由政府新建的设施，应通过公开招标和租赁方式，实行市场化建设运作和设施运营。也可以通过TOT方式，回收建设投资，用于建设新项目。
   　　四是在条件成熟的地方，积极采用BOT和准BOT方式，建设新设施。在这一方面，东部部分城市已有较成功的案例可供示范。
   　　与东部地区相比，由于收费政策不到位，或费率过低，以及市场化意识和能力不足等原因，西部地区全面实行市场化的基本条件较差，但企业化改制可以先行。同时，若收费不足以吸引民营企业投资，政府可以使用财政补贴的办法，优先探索准BOT模式，逐步实践TOT和BOT模式。就具体的市场化模式而言，东部的成功案例对西部有普遍借鉴意义。
   　　（三）加强和完善市场化政策
   　　为了强化推进市场化的政策，建议将现有相关部门指导意见综合成一项“实行城市污水和垃圾处理市场化发展”的综合性政策，以国务院决定的形式颁布，然后，在条件成熟后，进行相关立法或将市场化内容加入有关法律之中。
   　　（四）提高地方政府实行市场化的能力，建立监管服务体制
   　　目前，地方政府实施市场化的能力严重不足，没有明确的监管服务体制。建议国家在相关人才培训和地方政府实行市场化的能力建设方面采取实质性措施，在城市政府建立明确的城市污水和垃圾处理市场化管理机构，配备具有专门知识的管理队伍，作为政府在该领域的法人代表与民营企业签订相关协议，同时，统一监管市场化运作过程，为相关企业提供技术和信息咨询服务。
   　　由于我国目前垃圾处理技术不成熟和二次污染风险很大，所以，在推进垃圾处理市场化时，政府应慎重对待，循序渐进，特别是要注意加强监管和服务力度，防范环境和经济风险。为防止城市污水和垃圾处理厂超标排放或造成二次污染，要将其作为排污企业，由环保部门实施统一监管。
   

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