城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告

概要： （未完待续） 环境论衡 我国城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告(第6页)（之五） 2003-03-14 □国家环保总局环境与经济政策研究中心 但是现有的政策环境还不能满足市场化形势的发展要求。主要表现在三个方面： 第一，现有有关市场化和产业化的政策仅为部门指导意见，缺乏相应的法律依据，政策的权威性和力度不够，特别是当遇到诸如解决企业化改制中的人员安置和实行扶持产业化发展的税收优惠等深层次问题时，一些地方政府及其主管部门有畏难情绪，回避问题，拖延市场化的发展进程。因此，建议先将现有相关部门指导意见综合成一项“实行城市污水和垃圾处理市场化发展”的综合性政策，以国务院决定的形式颁布，然后，在条件成熟后，进行相关立法或将市场化内容加入有关法律之中。 第二，现有政策只是框架性的指导政策，对一些关键问题如企业改制和优惠政策，既缺乏可供操作的实施办法，也没有明确地方政府实施的权限，给地方政府落实相关政策带来较大困难，往往造成有政策无作为的局面。 第三，现有的污水收费力度不够，垃圾收费体系尚未全面建立，市场化

城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告,标签：调研报告怎么写,调研报告范文,http://www.88haoxue.com
   　　（未完待续）
   环境论衡
   我国城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告(第6页)（之五）
   2003-03-14 □国家环保总局环境与经济政策研究中心
   　　但是现有的政策环境还不能满足市场化形势的发展要求。主要表现在三个方面：
   　　第一，现有有关市场化和产业化的政策仅为部门指导意见，缺乏相应的法律依据，政策的权威性和力度不够，特别是当遇到诸如解决企业化改制中的人员安置和实行扶持产业化发展的税收优惠等深层次问题时，一些地方政府及其主管部门有畏难情绪，回避问题，拖延市场化的发展进程。因此，建议先将现有相关部门指导意见综合成一项“实行城市污水和垃圾处理市场化发展”的综合性政策，以国务院决定的形式颁布，然后，在条件成熟后，进行相关立法或将市场化内容加入有关法律之中。
   第二，现有政策只是框架性的指导政策，对一些关键问题如企业改制和优惠政策，既缺乏可供操作的实施办法，也没有明确地方政府实施的权限，给地方政府落实相关政策带来较大困难，往往造成有政策无作为的局面。
   　　第三，现有的污水收费力度不够，垃圾收费体系尚未全面建立，市场化的前提条件不充分。良好的收费体系是市场化方式建设和运营污水和垃圾处理设施的前提条件，它既是企业向银行或通过其他渠道融资的抵押，又是企业盈利的保障。目前，大部分城市都已建立了污水收费制度，但标准较低，在0.2～1元／吨之间。在河南，许多地市的污水处理费，最低的仅0.05元／吨，高的也不过0.3元／吨，而污水处理厂的平均处理成本在每吨0.4元左右。所以，如果没有政府财政补贴，许多城市的污水费标准对民营企业投资缺乏吸引力。
   　　在垃圾收费方面，目前只有北京、南京、上海、珠海、青岛、沈阳等部分大中城市建立了收费制度，许多城市，特别是中西部城市的收费体系尚未建立，没有形成市场化的基本条件。造成这一局面的原因，除了出于对居民承受能力的考虑外，主要是一些城市政府和居民对收费制度的认识跟不上，相关政策的权威性不够，实施力度不大，收费政策中对不交费者没有相应的处罚规定等因素。对于不同收入阶层的居民承受能力问题，可以采用级差和累进收费的办法来解决，保证居民满足基本生活需要所进行的必要排放，不显著增加低收入阶层的负担。
   　　另外，征收污水和垃圾费是政府的权力，政府可以将污水或垃圾处理费支付给参与相关设施建设和（或）运营的企业，但不能将收费权转让给任何性质的参与企业。
   　　（三）地方政府应用市场化模式的能力不足，没有明确的监管和服务体制
   　　城市污水和垃圾处理市场化在我国还是新生事物，许多地方政府对如何运作BOT、TOT等市场化模式缺乏知识。其结果出现两种不正常现象，要么一个项目需要花费很长的准备阶段，甚至几年谈不成一个项目；要么匆忙上阵，谈成的项目在价格、回报率、监管等关键问题上出现很

《城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告(第6页)》出自：www.88haoxue.com网
www.88haoxue.com 多失误。所以，国家在相关人才培训和地方政府实行市场化的能力建设方面需要采取实质性的措施。
   　　根据目前市场化发展过程中出现的相关问题，需要在地方政府建立明确的监管和服务体制。第一，规范市场化运作，只有相关的政策是不够的，必须要有专门的机构去监督和管理。同时，为有效规避市场化模式给政府带来的经济风险和给社会带来的环境风险，也必须建立一支精通项目管理和环境管理知识的专门队伍。目前与此项工作最为相关的是市政管理部门（或城建部门）和环保部门，但既没有明确的职责授权，也没有同时具备两个领域专门知识和经验的人力资源。
   　　第二，目前，在运作BOT和TOT等市场化项目时，遇到了谁来代表政府与民营企业签约的现实问题。按照现有环保法律，城市人民政府具有建设或组织建设环境基础设施的法定职责，但并没有授权其可以融通社会资本。而且，国家有关政策规定，政府不能从事经营性活动，禁止地方政府与企业签订商业合同，或为企业提供担保。这样一来，与民营企业合作的政府法人并不存在。目前，已有的BOT项目合同，有的是与政府主管部门签订的，有的是与政府主管部门下属的公司签订的。在一些案例中，企业对合同的合法性和信赖度，主要是取决于对政府领导的信任，而不是合同本身的法律效力。
   　　第三，目前，一些地方的污水处理厂有隶属多家管理的现象，涉及水利局、公用事业局、建委、市政管理局等部门，造成政出多门、责任不清、管理混乱的局面。例如，河南省安阳市，全市三家污水处理厂竟分别隶属三家单位管理。
   　　综上，建议城市政府建立明确的城市污水和垃圾处理市场化管理实体机构，配备具有专门知识的管理队伍，作为政府在该领域的法人代表与民营企业签订相关协议，同时，统一监管市场化运作过程，为相关企业提供技术和信息咨询服务。
   　　（四）改革现有运营体制面临特殊困难
   　　对原有事业单位进行企业化改制，是我国城市污水处理和垃圾清运及处理市场化过程中的主要形式和任务，今年发布的《意见》对此也做了明确规定。但各地目前或将要普遍遇到两个特殊困难，一是改制必然会有部分人员被裁减，下岗人员的安置问题成为改制中的首要难题；二是原事业单位按《公司法》改制成独立的企业法人后，需要根据税法缴纳所得税等税种，这样一来，改制后企业的运行成本或负担反而会增加。在税收的优惠方面，地方政府可操作的空间较小。所以，这两种特殊困难交织在一起，使得不少地方政府对改制的积极性不高，或难于推进。
   　　因此建议，一方面，企业化改制过程中的下岗人员除了享受地方政府对一般下岗人员的统一保护和扶持政策外，政府还应在养老和医疗保险方面，给予特殊优惠政策，并通过培训，帮助他们在市政建设或环保产业领域重新就业。另一方面，国家可考虑建立社会公益性服务行业名录，对包括改制企业在内的所有从事环境污染治理企业，根据不同情况，实行不同的税收优惠政策。

上一页  [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7]  下一页